Đối thoại trong tố tụng hành chính: khoảng cách giữa quy định pháp luật và thực tiễn thi hành

Đối thoại trong vụ án hành chính không chỉ là một bước thủ tục bắt buộc trong quá trình giải quyết vụ án mà còn là một thiết chế pháp lý quan trọng, thể hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua tranh luận công khai, minh bạch và thuyết phục. Theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015, trong thời hạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm, Thẩm phán có trách nhiệm tổ chức đối thoại giữa các đương sự, trừ những trường hợp không tiến hành đối thoại được theo quy định của pháp luật. Quy định này phản ánh rõ quan điểm lập pháp theo hướng đề cao các phương thức giải quyết tranh chấp mềm dẻo, tạo điều kiện để các bên tự tháo gỡ mâu thuẫn trước khi Tòa án phải đưa ra phán quyết mang tính quyền lực nhà nước.

Ở góc độ lý luận, đối thoại trong tố tụng hành chính có thể được xem là một cơ chế để nền hành chính tự rà soát và tự kiểm soát hoạt động của mình. Thông qua quá trình đối thoại, cơ quan hành chính có cơ hội xem xét lại tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đã ban hành trên cơ sở những phản biện, lập luận và chứng cứ do người khởi kiện đưa ra. Đồng thời, người dân cũng có cơ hội trực tiếp trình bày quan điểm, yêu cầu và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình trước cơ quan đã ban hành quyết định bị khiếu kiện.

Nếu được thực hiện một cách thực chất, đối thoại không chỉ góp phần giải quyết tranh chấp nhanh chóng, giảm tải cho hoạt động xét xử mà còn nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính, tăng cường tính minh bạch và củng cố niềm tin của người dân đối với hoạt động quản lý nhà nước. Tuy nhiên, thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính cho thấy, giữa những kỳ vọng mà pháp luật đặt ra với hiệu quả thực tế của cơ chế đối thoại vẫn còn tồn tại một khoảng cách đáng kể.

Trước hết, khoảng cách đó xuất phát từ chính sự bất cân xứng về vị thế giữa các bên tham gia đối thoại. Khác với hòa giải trong tố tụng dân sự - nơi các bên có vị thế pháp lý tương đối bình đẳng - đối thoại hành chính diễn ra trong bối cảnh một bên là cơ quan thực thi quyền lực nhà nước, bên còn lại là cá nhân hoặc tổ chức chịu sự quản lý hành chính. Sự chênh lệch về vị thế, nguồn lực, khả năng tiếp cận thông tin và hiểu biết pháp luật đã ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng của quá trình đối thoại.

Trên thực tế, người khởi kiện thường ở vị thế yếu hơn, đặc biệt là các cá nhân hoặc hộ gia đình trong các vụ án liên quan đến đất đai, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hoặc xử phạt vi phạm hành chính. Không ít trường hợp, người dân có tâm lý e ngại khi trực tiếp tranh luận với cơ quan quản lý nhà nước do lo ngại những ảnh hưởng bất lợi trong các quan hệ hành chính về sau. Khi sự bình đẳng về tâm lý và vị thế chưa được bảo đảm thì đối thoại khó có thể trở thành diễn đàn trao đổi cởi mở, khách quan như tinh thần mà pháp luật hướng tới.

Một khoảng cách khác giữa quy định pháp luật và thực tiễn thi hành là tình trạng đối thoại mang tính hình thức. Mặc dù pháp luật quy định trách nhiệm tham gia đối thoại của các bên, nhưng trên thực tế, không ít trường hợp cơ quan hành chính cử người đại diện tham gia đối thoại không phải là người trực tiếp ban hành quyết định bị kiện hoặc không được trao đầy đủ thẩm quyền để sửa đổi, hủy bỏ quyết định hành chính đã ban hành. Do đó, nội dung đối thoại thường chỉ dừng lại ở việc giải thích hoặc bảo vệ quan điểm của cơ quan bị kiện, thay vì xem xét lại tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính đang bị tranh chấp.

Khi người tham gia đối thoại không có thẩm quyền quyết định hoặc không có khả năng đưa ra phương án giải quyết vụ việc, đối thoại khó có thể đạt được kết quả thực chất. Trong những trường hợp như vậy, thủ tục đối thoại dường như chỉ được tiến hành để hoàn thiện trình tự tố tụng trước khi vụ án được đưa ra xét xử. Đây chính là một trong những nguyên nhân làm cho mục tiêu giảm thiểu tranh chấp thông qua đối thoại chưa đạt được như kỳ vọng của nhà làm luật.

Bên cạnh đó, việc tiếp cận và cung cấp chứng cứ cũng là một yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả đối thoại. Theo nguyên tắc tố tụng, cơ quan hành chính có trách nhiệm cung cấp đầy đủ, kịp thời hồ sơ, tài liệu liên quan đến quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khởi kiện theo yêu cầu của Tòa án. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn tình trạng việc cung cấp hồ sơ chưa đầy đủ hoặc chậm trễ, khiến người khởi kiện gặp khó khăn trong việc kiểm tra, đối chiếu và phản biện các căn cứ mà cơ quan hành chính sử dụng để ban hành quyết định.

Khi các bên không được tiếp cận thông tin một cách đầy đủ và minh bạch, đối thoại sẽ thiếu cơ sở để trao đổi một cách khách quan, từ đó làm giảm khả năng đạt được sự thống nhất trong việc giải quyết tranh chấp. Có thể nói, sự thiếu minh bạch về thông tin là một trong những nguyên nhân làm cho đối thoại chưa phát huy được vai trò vốn có của mình.

Đặc biệt, đối với các vụ án hành chính liên quan đến đất đai, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hoặc xử phạt vi phạm hành chính - những lĩnh vực thường gắn với lợi ích kinh tế lớn và tác động đến nhiều chủ thể - việc đối thoại càng trở nên khó khăn hơn. Trong nhiều trường hợp, cơ quan hành chính có xu hướng bảo lưu quan điểm do lo ngại rằng việc điều chỉnh hoặc hủy bỏ quyết định trong một vụ việc cụ thể có thể tạo tiền lệ cho các trường hợp tương tự, ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước hoặc trách nhiệm của người đã ban hành quyết định. Tâm lý bảo toàn thẩm quyền và uy tín quản lý vì vậy trở thành một rào cản đáng kể đối với tính linh hoạt và thiện chí trong quá trình đối thoại.

Từ những phân tích trên có thể thấy rằng, mặc dù pháp luật đã thiết lập cơ chế đối thoại với nhiều kỳ vọng tích cực, song khoảng cách giữa quy định pháp luật và thực tiễn thi hành vẫn còn khá lớn. Khoảng cách đó không chỉ xuất phát từ những bất cập trong việc tổ chức thực hiện mà còn đến từ sự thiếu đồng bộ của các cơ chế bảo đảm để đối thoại được tiến hành một cách thực chất.

Để thu hẹp khoảng cách này, trước hết cần hoàn thiện các quy định pháp luật theo hướng bảo đảm người tham gia đối thoại phía cơ quan hành chính phải là người có thẩm quyền quyết định hoặc được trao thẩm quyền xử lý đối với nội dung tranh chấp. Khi người tham gia có khả năng xem xét sửa đổi, hủy bỏ hoặc đưa ra phương án giải quyết vụ việc thì đối thoại mới thực sự có ý nghĩa và có khả năng đạt được kết quả.

Đồng thời, cần tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan bị kiện, gắn với nghĩa vụ cung cấp đầy đủ, kịp thời hồ sơ, tài liệu, chứng cứ liên quan đến quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khởi kiện. Việc minh bạch hóa thông tin không chỉ giúp người khởi kiện có điều kiện bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình mà còn tạo nền tảng để đối thoại diễn ra trên cơ sở bình đẳng, khách quan và thuyết phục.

Bên cạnh đó, cần tăng cường các hoạt động tư vấn pháp luật, hỗ trợ pháp lý và phổ biến kiến thức pháp luật về tố tụng hành chính cho người dân. Khi người khởi kiện được trang bị đầy đủ kiến thức pháp lý và hiểu rõ quyền, nghĩa vụ của mình, họ sẽ tự tin hơn trong việc tham gia đối thoại và bảo vệ quyền lợi hợp pháp trước cơ quan công quyền, qua đó góp phần thu hẹp sự bất cân xứng giữa các bên trong tố tụng hành chính.

Ngoài ra, cần nghiên cứu xây dựng cơ chế đánh giá trách nhiệm của cơ quan hành chính và người đứng đầu trong việc tham gia đối thoại. Đối thoại không nên chỉ được xem là một thủ tục tố tụng bắt buộc mà cần trở thành một tiêu chí phản ánh tinh thần trách nhiệm, tính cầu thị và chất lượng quản trị hành chính. Khi cơ quan hành chính nhận thức được rằng việc đối thoại thiện chí, hiệu quả cũng là một thước đo năng lực quản lý, khoảng cách giữa tinh thần của pháp luật và thực tiễn thi hành sẽ từng bước được thu hẹp.

Đối thoại trong tố tụng hành chính, nếu được thực hiện đúng tinh thần của pháp luật và bảo đảm tính thực chất trong quá trình tổ chức thực hiện, sẽ không chỉ là một thủ tục tố tụng mà còn là cơ chế quan trọng để nền hành chính tự rà soát, tự điều chỉnh và hoàn thiện. Khi khoảng cách giữa quy định pháp luật và thực tiễn thi hành được rút ngắn, đối thoại sẽ thực sự trở thành công cụ giải quyết tranh chấp hiệu quả, góp phần nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước, củng cố pháp chế và tăng cường niềm tin của người dân đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước./.

Đặng Hợi