Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 - Bước tiến mới trong công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta

1. Triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013, trong hai năm 2014 - 2015 và cho đến kỳ họp cuối nhiệm kỳ khóa XIII, Quốc hội tập trung cao độ cho công tác lập pháp với việc xem xét, thông qua gần 80 luật nhằm cụ thể hóa tinh thần và nội dung của Hiến pháp trong cả ba lĩnh vực trụ cột phát triển của đất nước

Đó là: các luật về tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương; Luật Giám sát của Quốc hội, các luật Tố tụng dân sự, Tố tụng hình sự, Tố tụng hành chính...); các luật bảo đảm dân chủ, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân (Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân; Luật Tiếp cận thông tin, Luật Trưng cầu ý dân, Luật về hội, Luật Tín ngưỡng, tôn giáo; Luật Báo chí...); các luật về kinh tế, xã hội (Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Bảo hiểm xã hội...).

Có thể nói, hệ thống pháp luật của nước ta, về cơ bản, đã ở bước cuối của giai đoạn xây dựng để có đủ luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội theo đúng mục tiêu đề ra trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

Chuẩn bị cho giai đoạn hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng các yêu cầu phát triển mới của đất nước, ngày 22/6/2015 tại kỳ họp thứ chín, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và từ ngày 01/7/2016, khi có hiệu lực, luật này sẽ thay thế Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004.

Với những nội dung mới có tính đột phá dựa trên nền tảng là các nguyên tắc hiến định về chủ quyền nhân dân, về tổ chức quyền lực nhà nước, về tính tối thượng của Hiến pháp và luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có sứ mệnh không chỉ khắc phục những hạn chế, bất cập trong thực tiễn xây dựng và thi hành pháp luật thời gian qua, mà với vai trò là "luật về làm luật", luật này sẽ là công cụ để thiết lập một mặt bằng thể chế thống nhất cho hệ thống pháp luật quốc gia, củng cố trật tự ban hành pháp luật của các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương, đồng thời mở ra không gian hiến định rộng lớn cho sự tham gia, phản biện và giám sát của nhân dân trong quá trình xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng.

2. Ngày 17/7/2015, Văn phòng Chủ tịch nước đã tổ chức họp báo công bố Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cùng với 12 luật khác vừa được Quốc hội thông qua. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm 17 chương, 173 điều với những điểm mới cơ bản như sau:

Một là, quy định và làm rõ hai khái niệm công cụ cơ bản của hệ thống pháp luật và hoạt động xây dựng pháp luật, đó là khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (trên cơ sở kế thừa Luật năm 2008) với việc bổ sung khái niệm quy phạm pháp luật tại điều về giải thích thuật ngữ. Theo đó, quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện, còn văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật. Đây là khái niệm có vai trò quan trọng nhằm xác định rõ những vấn đề gì sẽ phải ban hành bằng văn bản quy phạm pháp luật và nó thuộc thẩm quyền của cơ quan, người có thẩm quyền nào ban hành. Đồng thời, Luật cũng bổ sung một quy định mới khẳng định rõ: Văn bản mặc dù có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì cũng vẫn không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Đây là quy định mang tính pháp quyền nhằm hạn chế, loại trừ việc cơ quan nhà nước không có thẩm quyền hoặc có thẩm quyền nhưng ban hành văn bản một cách tùy tiện, không tuân thủ hình thức, trình tự, thủ tục do luật định, nhằm né tránh sự kiểm soát, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản trong quá trình soạn thảo, ban hành.

Hai là, với tinh thần làm tinh gọn thêm một bước hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trên cả hai phương diện: tinh gọn về thẩm quyền ban hành và tinh gọn về hình thức văn bản quy phạm pháp luật nhằm làm cho hệ thống pháp luật minh bạch, dễ tiếp cận, dễ sử dụng hơn đối với mọi cá nhân, tổ chức, cơ quan, Luật đã giảm được năm loại văn bản quy phạm pháp luật, gồm: nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội (chỉ còn duy nhất nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban T.Ư MTTQ Việt Nam); thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.

Đồng thời, trên cơ sở bám sát các quy định của Hiến pháp về nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, Luật đã quy định rành mạch, cụ thể và chặt chẽ nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang bộ, các cấp chính quyền địa phương phù hợp với tính chất, mức độ, phạm vi thẩm quyền của từng chủ thể; cụ thể hóa nguyên tắc ủy quyền lập pháp và ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết. Thí dụ, Luật quy định rõ những quyền con người, quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân đã được Hiến pháp năm 2013 khẳng định phải do luật định cũng như các trường hợp, điều kiện hạn chế thực hiện quyền con người, quyền cơ bản của công dân chỉ có thể và phải do Quốc hội quy định bằng luật. Bên cạnh đó, Luật cũng đã cụ thể hóa một bước cơ chế kiểm soát quyền lực giữa cơ quan lập pháp với các cơ quan khác trong hoạt động ban hành văn bản như thẩm quyền giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ, thẩm quyền bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật...

Ba là, cụ thể hóa trong các nguyên tắc và toàn bộ quy trình xây dựng văn bản tinh thần bảo đảm tính dân chủ, công khai, minh bạch và nâng cao trách nhiệm của cơ quan nhà nước trước nhân dân trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, Luật mới bổ sung nguyên tắc "Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật". Đồng thời, việc lấy ý kiến nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản được thực hiện trong tất cả các giai đoạn từ lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (giai đoạn lập chính sách) đến giai đoạn soạn thảo văn bản, thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Bốn là, đổi mới cơ bản quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trước tiên, Luật tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua việc bổ sung quy trình chính sách ngay ở bước nghiên cứu, đề xuất, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Với quy định này, hoạt động xây dựng pháp luật của nước ta sẽ tiến gần thêm một bước tới yêu cầu của việc làm ra các đạo luật tốt theo chuẩn mực chung của nhiều nước, khắc phục tình trạng kéo dài suốt những năm qua là vừa thiết kế, vừa thi công, thậm chí có khi "viết luật" trước, "tìm chính sách" sau. Luật cũng quy định trách nhiệm của Bộ, cơ quan ngang Bộ là xác định vấn đề, xây dựng, phân tích chính sách thuộc các lĩnh vực do mình quản lý cần điều chỉnh bằng luật; Bộ Tư pháp có trách nhiệm chủ trì phối hợp với các bộ liên quan thẩm định, chính sách; Chính phủ - cơ quan hành pháp, chịu trách nhiệm phê duyệt chính sách do các bộ đề xuất trước khi trở thành đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định.

Năm là, bảo đảm quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội đã được ghi nhận trong Hiến pháp, Luật quy định rõ quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội gồm quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh và quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đồng thời phân biệt rõ hai quyền này dựa trên tiêu chí về căn cứ lập, quy trình, hồ sơ. Ngoài ra, Luật bổ sung cơ chế giúp đại biểu Quốc hội thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của mình, theo đó, đại biểu có quyền đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Văn phòng Quốc hội có trách nhiệm đảm bảo các điều kiện cần thiết để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 33).

Sáu là, bổ sung một số hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này; quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước; Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được giao trong luật. Đồng thời, Luật cũng quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thí dụ như trường hợp dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ; tùy theo mức độ mà những người này bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan (Điều 7).

Bảy là, kế thừa các quy định Luật năm 2008, Luật năm 2015 bổ sung ba trường hợp được xây dựng, ban hành văn bản quy phạm theo quy trình rút gọn gồm: (1) Trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; (2) Trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội; (3) Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định.

Tám là, để bảo đảm các điều kiện cho công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật bổ sung quy định trách nhiệm của Nhà nước trong việc thu hút, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí cán bộ, công chức tham gia xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; hiện đại hóa phương tiện, hạ tầng kỹ thuật và bảo đảm kinh phí từ giai đoạn xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý đến hoàn thiện, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

3. Có thể nói, việc ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở hợp nhất Luật năm 2008 và Luật năm 2004 với những điểm mới như đã nêu trên là kết quả của sự quyết tâm và nỗ lực trong hơn ba năm liên tục từ tháng 4/2012 đến tháng 6/2015 của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tư pháp và các cơ quan, tổ chức có liên quan. Quá trình xây dựng, ban hành đạo luật này đã nhận được sự quan tâm đặc biệt của các đại biểu Quốc hội, cộng đồng doanh nghiệp, các cơ quan báo chí và người dân. Nhiều quy định mang tính cải cách trong luật đã trải qua những cuộc tranh luận với các ý kiến trái chiều, phải lật đi lật lại để xem xét một cách thấu đáo.

Sự đồng thuận đã đạt được dựa trên quan điểm nhất quán là tuân thủ tinh thần, nguyên tắc và nội dung của Hiến pháp năm 2013, mà cao nhất là yêu cầu về tính pháp quyền và tính nhân dân của hệ thống pháp luật và hoạt động xây dựng pháp luật. Chính sự đồng thuận có nguyên tắc ấy cũng sẽ là bảo đảm cho Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đi vào cuộc sống, phát huy hiệu lực, góp phần quan trọng tạo nên diện mạo mới của hệ thống pháp luật nước ta trong giai đoạn phát triển tới.

Với tinh thần kịp thời triển khai thi hành luật bảo đảm kịp thời, đồng bộ, thống nhất và hiệu quả, Bộ Tư pháp đang phối hợp chặt chẽ với Văn phòng Chính phủ và các cơ quan có liên quan khẩn trương thực hiện các nhiệm vụ như trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Kế hoạch triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; xây dựng văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết các nội dung được giao trong luật; tổ chức quán triệt việc thực hiện; tập huấn, phổ biến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; rà soát, kiện toàn, bồi dưỡng nghiệp vụ xây dựng pháp luật cho đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật ở tất cả các ngành, các cấp để có biện pháp bố trí cán bộ đủ năng lực làm công tác này... Tôi tin tưởng sâu sắc rằng, với nhiều nội dung mới, trong đó có một số điểm mới mang tính đột phá so với hai luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, nếu được thi hành tốt, sẽ giúp cho Nhà nước ta xây dựng được một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, dễ tiếp cận, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát triển nền kinh tế thị trường đầy đủ, thực chất và tăng cường hội nhập quốc tế toàn diện và ngày càng đi vào chiều sâu.

Hà Hùng Cường, Ủy viên T.Ư Đảng, Bộ trưởng Tư pháp

(Nguồn: http: www.nhandan.com.vn)